Ziele und Strategie
- 1. Einleitung
- 2. Kernelemente der GDA
- 3. Nationale Arbeitsschutzkonferenz
- 4. Arbeitsschutzforum
- 5. Kooperationspartner
1. Einleitung
Die Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie (GDA) hat das Ziel, Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten durch einen effizient und systematisch wahrgenommenen Arbeitsschutz - ergänzt durch Maßnahmen der betrieblichen Gesundheitsförderung - zu erhalten, zu verbessern und zu fördern. Auch das Sicherheits- und Gesundheitsbewusstsein bei Arbeitgebern und Beschäftigten soll gestärkt werden.
Durch die Reduzierung von Arbeitsunfällen und arbeitsbedingten Erkrankungen werden die Betriebe und die Volkswirtschaft von Kosten entlastet. Arbeitsschutz soll Innovationen fördern, nicht hemmen.
Die GDA erbringt damit wesentliche Beiträge
- zur Erhaltung und Stärkung der Beschäftigungsfähigkeit, einschließlich der Förderung des lebenslangen Lernens
- zur Unterstützung allgemeiner Gesundheitsziele
- zur Entlastung der Sozialversicherungssysteme
- zur Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen.
Die drei für den Arbeitsschutz in Deutschland zuständigen Träger Bund, Länder und Unfallversicherungen haben die GDA in enger Zusammenarbeit entwickelt. Beschlossen wurde eine gemeinsame, bundesweit geltende Strategie zur Prävention von Arbeitsunfällen und berufsbedingten Erkrankungen, deren Programm bis zum Jahr 2012 laufen soll. Sie wurde im November 2007 von der 84. Arbeits- und Sozialministerkonferenz der Länder bestätigt. Auch die Mitgliederversammlung der DGUV hat sich einmütig zu ihr bekannt. Ein Kernelement der Vereinbarung ist auch die Verbesserung des Zusammenwirkens der staatlichen Arbeitsschutzbehörden und der Unfallversicherungsträger, etwa im Hinblick auf eine abgestimmte, arbeitsteilige Überwachungs- und Beratungstätigkeit sowie eine gleichwertige Umsetzung von Arbeitsschutzvorschriften.
Mit der GDA berücksichtigt Deutschland auch europäische und internationale Entwicklungen. Anknüpfend an die erste europäische Gemeinschaftsstrategie für Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit 2002-2006 hat die EU-Kommission eine Folgestrategie für den Zeitraum 2007-2012 vorgelegt, die auch die allgemeine und berufliche Bildung einbezieht.
Die gesetzlichen Grundlagen der GDA und des Zusammenwirkens ihrer Träger sind im Arbeitsschutzgesetz und Sozialgesetzbuch VII festgeschrieben.
2. Kernelemente der GDA
Die Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie setzt sich aus fünf Kernelementen zusammen. Sie umfasst
- die Entwicklung gemeinsamer Arbeitsschutzziele
- die Festlegung von vorrangigen Handlungsfeldern und Eckpunkten für Arbeitsprogramme sowie deren Ausführung nach einheitlichen Grundsätzen
- die Evaluierung der Ziele, Handlungsfelder und Arbeitsprogramme
- die Festlegung eines abgestimmten Vorgehens der Landesbehörden und Unfallversicherungsträger bei der Beratung und Überwachung der Betriebe
- die Herstellung eines verständlichen, überschaubaren und abgestimmten Vorschriften- und Regelwerks.
2.1 Gemeinsame Arbeitsschutzziele
Die Arbeitsschutzziele betreffen die Felder technische Sicherheit, Unfallverhütung, Gesundheitsschutz, betriebliche Gesundheitsförderung und menschengerechte Gestaltung der Arbeit. Hierbei sind Aspekte der Arbeitsaufgabe, Arbeitsplatz- und Arbeitsumgebungsgestaltung, Arbeitsorganisation und Personalentwicklung eingeschlossen.
Die Arbeitsschutzziele werden für einen Zeitraum von ca. drei bis fünf Jahren festgelegt, in dem alle Träger und weitere Akteure durch konzertierte Aktionen und gemeinsame Maßnahmen zur Zielerreichung beitragen. Die ersten Festlegungen betreffen den Zeitraum bis 2012. Die Ziele lauten:
- Verringerung der Häufigkeit und Schwere von Arbeitsunfällen
- Verringerung der Häufigkeit und Schwere von Muskel-Skelett-Erkrankungen
- Verringerung der Häufigkeit und Schwere von Hauterkrankungen.
Den zwei erstgenannten Zielen ist eine zweite Zielebene zugeordnet. Durch sie wird die Einbeziehung der Verringerung von psychischen Fehlbelastungen und der Förderung der systematischen Wahrnehmung des Arbeitsschutzes in Unternehmen in die Programmentwicklung aufgenommen.
2.2 Handlungsfelder und Arbeitsprogramme
Die Maßnahmen zur Zielerreichung sollen sich auf die wichtigsten Schwerpunkte konzentrieren. Sie werden in gemeinsam festgelegten Handlungsfeldern durchgeführt. Die Strategie sieht folgende Handlungsfelder vor.
Arbeitsunfälle sollen schwerpunktmäßig reduziert werden in den Branchen / Handlungsfeldern
- Bau- und Montagearbeiten, Logistik,
- Transport und Verkehr
- Zeitarbeit bzw. Neulinge im Betrieb.
Bei den Muskel-Skelett-Erkrankungen sind die vorrangigen Handlungsfelder
- Menschen mit Bürotätigkeiten (einseitig belastenden und bewegungsarmen Tätigkeiten)
- Beschäftigte im Gesundheitsdienst.
Der Zielbereich Risiko von Hauterkrankungen konzentriert sich auf
- Feuchtarbeit
- Umgang mit hautschädigenden Stoffen.
Die Schwerpunktthemen werden in elf Arbeitsprogrammen bearbeitet. Sechs dieser Arbeitsprogramme werden nach bundesweit nach einheitlichen Kriterien und unter Beteiligung aller Träger der GDA umgesetzt und evaluiert (Kategorie I). Die übrigen fünf Arbeitsprogramme werden ebenfalls nach bundesweit einheitlichen Kriterien umgesetzt und evaluiert, eine obligatorische Beteiligung aller GDA-Träger ist jedoch nicht vorgesehen (Kategorie II).
Die Leiterinnen und Leiter der Arbeitsprogramme werden von der Nationalen Arbeitsschutzkonferenz (NAK) bestellt. Interdisziplinär und trägerübergreifend besetzte Arbeitsgruppen unterstützen die Leitung bei ihrer Planungs- und Steuerungsaufgabe. Die Umsetzung der in den Programmen vorgesehenen Aktivitäten geschieht auf Landesebene und wird durch die GDA-Träger selbst vorgenommen. Dazu schließen die Unfallversicherungen über ihre gemeinsamen landesbezogenen Stellen mit den obersten Arbeitsschutzbehörden der Länder Rahmenvereinbarungen über die verbindliche Umsetzung der von der NAK beschlossenen Vorgaben der Arbeitsprogramme.
Ein Steuerungskreis sorgt für die Koordination und Qualitätssicherung sowie für die Abstimmung übergreifender Fragen.
2.3 Evaluation
Die Erreichung der Ziele der GDA wird qualitätsgesichert und evaluiert. Die GDA-Dachevaluation bewertet den Gesamtprozess. Sie wird nach wissenschaftlichen Kriterien von einem unabhängigen, externen Institut unter Beteiligung der GDA-Träger durchgeführt. Zur Koordination der Dachevaluation ist ein Steuerungskreis eingesetzt. Er ist zusammengesetzt aus Vertretungen der GDA-Träger und der Sozialpartner. Für die wissenschaftliche Qualitätssicherung sorgt ein wissenschaftlicher Beirat.
Die Evaluationen der elf GDA-Arbeitsprogramme bewerten das jeweilige Arbeitsprogramm und werden von den Arbeitsprogrammverantwortlichen durchgeführt. Zu jedem Arbeitsprogramm wird ein Evaluationsbericht vorgelegt, in dem dargestellt wird, welche Ziele geplant waren und welche Ziele ereicht wurden. Er dient der Überprüfung der Wirksamkeit der Programme. So können die Arbeitsschutzziele und Handlungsfelder der GDA unter Berücksichtigung der Evaluationsergebnisse fortgeschrieben werden.
Dach- und Programmevaluation werden getrennt durchgeführt, sind jedoch in allen wesentlichen inhaltlichen, formalen und zeitlichen Aspekten aufeinander abgestimmt.
2.4 Optimierung des dualen Systems
Die Umsetzung der Ziele der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie fordert eine Neuorientierung hinsichtlich der gemeinsamen und arbeitsteiligen Vorgehensweise von staatlichen Arbeitsschutzbehörden und Unfallversicherungsträgern.
Die staatlichen Arbeitsschutzbehörden und die Träger der gesetzlichen Unfallversicherung haben sich Anfang 2009 auf eine Rahmenvereinbarung über das Zusammenwirken der staatlichen Arbeitsschutzbehörden der Länder und der Träger der gesetzlichen Unfallversicherung im Rahmen der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie verständigt. Damit sind wichtige Voraussetzung für die Verbesserung der Effektivität und Effizienz des Arbeitsschutzes in der Bundesrepublik Deutschland erfüllt. Mit der Rahmenvereinbarung hat ein Kernelement der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie Gestalt angenommen. In ihr werden die gleichlautenden Aufträge des Arbeitsschutzgesetzes und des Siebten Buches Sozialgesetzbuch zum engen Zusammenwirken zwischen den staatlichen Arbeitsschutzbehörden und den Trägern der gesetzlichen Unfallversicherung bei der Beratung und Überwachung der Betriebe sowie zur Sicherstellung des Erfahrungsaustausches konkretisiert.
Nachdem die NAK dieser Rahmenvereinbarung zugestimmt hatte, konnte sie im Laufe des Jahres 2009 auf Landesebene unterzeichnet werden.
Gemeinsamen Grundsätze für die Überwachungs- und Beratungstätigkeiten der Aufsichtsdienste in den Betrieben haben auch in der "Leitlinie Gefährdungsbeurteilung" Niederschlag gefunden, die bereits seit 2008 zur Anwendung kommt.
Zur Optimierung des dualen Systems im Arbeitsschutz ist eine strategische und handlungsorientierte Koordinierung der Tätigkeit der Länderbehörden erforderlich. Die Ministerpräsidentenkonferenz hat die länderübergreifende Qualitätssicherung von Verwaltungsmaßnahmen sowie Leistungs- und Qualitätsvergleiche bereits als wesentliche Aufgabe der Länderkoordinierung festgelegt. Als Fachgremium der Arbeits- und Sozialministerkonferenz ist der Länderausschuss für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik mit diesen Aufgaben betraut.
Auch die strategische und handlungsorientierte Koordinierung der Tätigkeit der Unfallversicherungsträger kann stärker zur Optimierung des dualen Systems beitragen. Zu den Instrumenten zählen insbesondere Rahmenvereinbarungen und Leitlinien zur Gestaltung der Beratungs- und Überwachungstätigkeiten. Aus den Ergebnissen der Forschungsprojekte "Qualität in der Prävention" sowie "Produktbildung und -beschreibung" werden weitere, alle Präventionsaufgaben betreffende Instrumente abgeleitet, die die Effizienz und Effektivität des Präventionshandelns der Unfallversicherungsträger nachhaltig optimieren werden.
2.5 Neuordnung der Vorschriften und Regeln im Arbeitsschutz
Wesentliche Bestandteile einer Arbeitsschutzstrategie sind das Vorhandensein und die Optimierung von Arbeitsschutzvorschriften. Dieser Ansatz ist durch europäisches und internationales Recht vorgegeben. Rechtsvorschriften sind eine Grundlage für das Ergreifen und die Bewertung von Arbeitsschutzmaßnahmen. Dies schafft Rechtssicherheit für Unternehmen und Beschäftigte. Hierzu müssen Arbeitsschutzvorschriften klar und verständlich beschreiben, was von ihren Adressaten gefordert wird.
Das "Fachkonzept und Arbeitsschutzziele 2008 - 2012" der GDA enthält im Bereich der Rechtsetzung den Auftrag an die GDA-Träger, das "Leitlinienpapier zur künftigen Gestaltung des Vorschriften- und Regelwerks im Arbeitsschutz" vor dem Hintergrund der im Arbeitsschutzgesetz getroffenen Festlegungen fortzuschreiben und auf eine aktuelle Grundlage zu stellen.
Hierzu ist beim BMAS der Koordinierungskreis "Neuordnung des Arbeitsschutzrechts" eingerichtet, der seine Beratungen im August 2008 aufgenommen hat. Der Koordinierungskreis soll ein gemeinsames Grundverständnis über Struktur, Funktion und Zusammenspiel der verschiedenen rechtlichen und fachlichen Handlungsebenen von Vorschriften, Regeln und Informationsschriften bewirken. Das Ziel ist, ein verständliches, praxisgerechtes und in sich konsistentes Vorschriften- und Regelwerk zu entwickeln und Doppelregelungen von staatlichem Recht und dem UV-Recht zu vermeiden.
3. Nationale Arbeitsschutzkonferenz
Als zentrales Entscheidungsgremium für die Planung, Koordinierung und Evaluation der zur Umsetzung der GDA vorgesehenen Maßnahmen wurden durch das Arbeitsschutzgesetz (geändert durch das Unfallversicherungsmodernisierungsgesetz (UVMG)) die "Nationale Arbeitsschutzkonferenz" eingerichtet. Ihre Arbeit wird unterstützt durch eine Geschäftsstelle, die ihren Sitz bei der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin hat.
4. Arbeitsschutzforum
Um den Erfahrungsaustausch mit den an Sicherheit und Gesundheitsschutz sowie Gesundheitsförderung und -forschung beteiligten Kreisen und Experten sicherzustellen, wird jährlich ein Arbeitsschutzforum durchgeführt. Aufgabe des als Fachkonferenz ausgestalteten Arbeitsschutzforums ist es, die Nationale Arbeitsschutzkonferenz bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beraten. Auf diese Weise können alle relevanten Gruppen und Akteure des Arbeitsschutzes ihre Vorstellungen in den Entscheidungsprozess der Nationalen Arbeitsschutzkonferenz einbringen. Darüber hinaus bietet das Arbeitsschutzforum eine Plattform für den regelmäßigen Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen den Akteursgruppen im Arbeitsschutzsystem. Dem Arbeitsschutzforum gehören die Sozialpartner, weitere Sozialversicherungsträger, Forschungseinrichtungen und Fachverbände an.
Die Nationale Arbeitsschutzkonferenz lädt zum Arbeitsschutzforum ein. Der Vorsitz des Arbeitsschutzforums folgt dem Vorsitz der Nationalen Arbeitsschutzkonferenz.
5. Kooperationspartner
Die Programme für Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit sind umso wirksamer, je besser sie mit anderen Handlungsfeldern verknüpft sind und je mehr Lebenswelten erreicht werden können. Für die strategische Fortentwicklung der GDA und ihre wirksame Umsetzung in den Handlungsfeldern ist die Kooperation mit weiteren Partnern begründet worden.
Mit den Kooperationspartnern, hierzu zählen Sozialversicherungsträger ebenso wie Organisationen und Einrichtungen sowie Netzwerke, die mit Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit befasst sind, wurden gemeinsame Gesprächsrunden aufgenommen. Damit ist auch die Erwartung verbunden, Erfahrungen, Kernkompetenzen und Transferstrukturen der Kooperationspartner in die GDA-Arbeitsprogramme und Projekte systematisch zu integrieren.